國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)撤并之后：國資監(jiān)管迎變局
文章導(dǎo)讀： 按照十三屆全國人大一次會(huì)議通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，不再設(shè)立國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)。其職責(zé)與國家發(fā)展和改革委員會(huì)的重大項(xiàng)目稽察、財(cái)政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的監(jiān)督檢查、國務(wù)院國資委的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)一并劃入審計(jì)署。
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者 曹煦 | 北京報(bào)道
責(zé)編：陳惟杉
(本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2018年第13期)
履職近20年后，“國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)”完成了它的歷史使命。
按照十三屆全國人大一次會(huì)議通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，不再設(shè)立國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)。其職責(zé)與國家發(fā)展和改革委員會(huì)的重大項(xiàng)目稽察、財(cái)政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的監(jiān)督檢查、國務(wù)院國資委的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)一并劃入審計(jì)署。
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者注意到，在國務(wù)院國資委官網(wǎng)“委領(lǐng)導(dǎo)”欄目中已找不到王文斌的名字，他此前的職務(wù)正是分管國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)的國資委副主任。
“這不是簡單的職能和權(quán)力劃分，一定要放在國資監(jiān)管體系向管資本轉(zhuǎn)變的改革背景下考量，這是國家治理體系現(xiàn)代化的具體實(shí)踐和重要內(nèi)容。”長期關(guān)注國資監(jiān)管的國家行政學(xué)院研究員張春曉在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)說。
18年間，國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)做了什么？
根據(jù)現(xiàn)行的《國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》，國企的監(jiān)事會(huì)由監(jiān)事會(huì)主席、專職監(jiān)事和兼職監(jiān)事組成。其中，監(jiān)事會(huì)主席由國務(wù)院任命，副部長級(jí)國家工作人員擔(dān)任；專職監(jiān)事由監(jiān)事會(huì)管理機(jī)構(gòu)任命，由司(局)、處級(jí)國家工作人員擔(dān)任；監(jiān)事會(huì)中的企業(yè)職工代表由企業(yè)民主選舉產(chǎn)生。
此外，國企監(jiān)事會(huì)的成員每屆任期3年，每年對企業(yè)定期檢查一至兩次，并可以根據(jù)實(shí)際需要不定期地對企業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)檢查。
截至記者發(fā)稿日(3月29日)，國務(wù)院國資委官方網(wǎng)站上的“機(jī)構(gòu)概況”一欄的信息仍包括“國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)”，包括20位監(jiān)事會(huì)主席和29個(gè)辦事處。每位監(jiān)事會(huì)主席分管一至兩個(gè)辦事處，多數(shù)監(jiān)事會(huì)主席通常負(fù)責(zé)3至5家央企的監(jiān)督工作。不過也有例外，比如監(jiān)事會(huì)主席郜風(fēng)濤就負(fù)責(zé)聯(lián)系中國航空、中儲(chǔ)糧、中儲(chǔ)棉、中國醫(yī)藥、中國華電、中廣核、中國建材7家央企。
此外，監(jiān)事會(huì)每年會(huì)提交一份所聯(lián)系央企的監(jiān)督檢查報(bào)告，其中一般包括經(jīng)營管理和改革發(fā)展情況總體評價(jià)、存在的主要問題及處理建議、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子和主要負(fù)責(zé)人履職情況及獎(jiǎng)懲任免建議3個(gè)部分。其中“存在的主要問題”一般包括違法違紀(jì)違規(guī)問題、企業(yè)重大經(jīng)營管理問題、上年度報(bào)告反映事項(xiàng)處理結(jié)果。
記者翻閱過往報(bào)告發(fā)現(xiàn)，“建議采取措施挽回?fù)p失、防止國有資產(chǎn)流失、追究有關(guān)人員責(zé)任、建議調(diào)整崗位”等描述都是常見的措辭。據(jù)內(nèi)部人士介紹，對央企的年度監(jiān)督報(bào)告要報(bào)國資委黨委會(huì)通過，副部級(jí)以上央企的監(jiān)督報(bào)告還要報(bào)國務(wù)院。
多位受訪人士表示，監(jiān)事會(huì)在防止國有資產(chǎn)流失、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值、推動(dòng)企業(yè)改革發(fā)展中起到了不可替代的作用。
今年2月，王文斌曾評價(jià)監(jiān)事會(huì)的“功能”：一是建立了一條獨(dú)立于企業(yè)的信息渠道，實(shí)現(xiàn)了出資人與所出資企業(yè)之間的信息對稱；二是有效發(fā)揮了監(jiān)督制衡作用，推動(dòng)企業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營；三是促進(jìn)了企業(yè)內(nèi)控體系的建立和完善，進(jìn)一步夯實(shí)了管理基礎(chǔ)；四是及時(shí)預(yù)警企業(yè)的重大風(fēng)險(xiǎn)，有效維護(hù)了國有資產(chǎn)安全；五是發(fā)揮了警示作用，規(guī)范了企業(yè)負(fù)責(zé)人的履職行為。
國資委數(shù)據(jù)顯示，黨的十八大以來，國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)累計(jì)實(shí)地檢查中央企業(yè)及重要子企業(yè)5684戶，列席企業(yè)會(huì)議10157次，談話20679人次，對13家企業(yè)開展集中重點(diǎn)檢查，揭示企業(yè)各類問題和風(fēng)險(xiǎn)12226項(xiàng)，向國務(wù)院和國資委報(bào)送各類報(bào)告1362份。
特別是在央企“走出去”參與全球競爭中，國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)從2010年起連續(xù)8年開展對央企境外資產(chǎn)的監(jiān)督，先后對67家央企的793個(gè)境外項(xiàng)目開展了監(jiān)督和檢查，涉及資產(chǎn)總額2.55萬億元、合同額4900多億元，發(fā)現(xiàn)各類問題和風(fēng)險(xiǎn)2600多項(xiàng)。
“如果對監(jiān)事會(huì)5個(gè)方面的作用加以概括和總結(jié)，我想可以有16個(gè)字，‘有形監(jiān)督、無形約束、成果隱性、影響深遠(yuǎn)’。”王文斌如是說。
監(jiān)事職能需要“從虛到實(shí)”
被監(jiān)督的對象如何評價(jià)外派監(jiān)事會(huì)？
“相對于董事會(huì)和股東會(huì)，監(jiān)事會(huì)運(yùn)作還是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，其作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有充分發(fā)揮。”某央企中層干部李軍說，“基本上只有每年開工作會(huì)時(shí)才能看到監(jiān)事會(huì)主席，講話也比較務(wù)虛�！�
此外，面對體量龐大、事務(wù)繁雜的央企，實(shí)際操作中可能出現(xiàn)一個(gè)人聯(lián)系一家甚至多家央企的情況，這對監(jiān)事的精力和能力提出了重大挑戰(zhàn)�！爱�(dāng)前國資管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)都在向企業(yè)不斷下放，監(jiān)事會(huì)需要對企業(yè)運(yùn)行很懂行的專業(yè)人才，而現(xiàn)狀是形式大于內(nèi)容。”李軍對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者談了他的個(gè)人看法。
2016年6月，中央第十四巡視組向國資委黨委反饋的巡視情況顯示：“實(shí)施監(jiān)管有欠缺，存在越位、錯(cuò)位、不到位等問題，追責(zé)問責(zé)制度不健全，監(jiān)督力度不夠，對央企存在的一些問題督促整改不力。”
監(jiān)事會(huì)隊(duì)伍就曾暴露過問題。國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)第17辦事處原主任、正局級(jí)專職監(jiān)事王克勤，任職期間利用其負(fù)責(zé)聯(lián)系檢查中央企業(yè)的職務(wù)便利，在介紹、承接中央企業(yè)項(xiàng)目，介紹應(yīng)屆畢業(yè)生入職國企等方面為他人提供幫助，多次收受他人給予賄賂共計(jì)人民幣970萬元，被判處有期徒刑11年。
2017年4月，國資委黨委、中央紀(jì)委駐國資委紀(jì)檢組召開直屬機(jī)關(guān)案件通報(bào)警示教育大會(huì)時(shí)指出，王克勤案背后的監(jiān)督管理松弛、權(quán)力缺乏有效制約等深層次原因，必須引起警醒和深思。
另據(jù)媒體報(bào)道，2015年9月，時(shí)任國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)主席的時(shí)希平在湖北休假期間落水失蹤，具體原因不明。時(shí)希平已于當(dāng)年10月27日被免去監(jiān)事會(huì)主席職務(wù)，但至今沒有關(guān)于其下落的官方消息。
除了加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)自身隊(duì)伍建設(shè)，事實(shí)上作為外派監(jiān)事會(huì)的“娘家”，國務(wù)院國資委先前已經(jīng)開始調(diào)整內(nèi)部機(jī)構(gòu)，努力充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)作用。
2016年10月，國資委新設(shè)立監(jiān)督一局、監(jiān)督二局和監(jiān)督三局，在監(jiān)督機(jī)制上與監(jiān)事會(huì)形成“一前一后”互相配合的關(guān)系。
其中，監(jiān)督一局為國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)工作辦公室，承擔(dān)國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)的日常管理工作；監(jiān)督二局和三局負(fù)責(zé)有關(guān)監(jiān)督成果在國資委委內(nèi)廳局和所監(jiān)管企業(yè)的利用工作，分類處置、督辦和深入核查監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)移交的問題，對共性問題組織開展專項(xiàng)核查，組織開展國有資產(chǎn)重大損失調(diào)查，提出有關(guān)責(zé)任追究的意見建議。
p47-2018 年3 月14 日，北京，國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)工作辦公室。視覺中國
2018年3月14日，北京，國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)工作辦公室。(視覺中國)
國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)不再保留后，國資委3個(gè)監(jiān)督局的去向也受到外界關(guān)注。
國資監(jiān)督不是弱化是強(qiáng)化
外派監(jiān)事會(huì)制度始自1998年試行的國務(wù)院稽察特派員制度，距今已近20年。這期間伴隨著國資監(jiān)管格局從“九龍治水”到“管人管事管資產(chǎn)”，再到今天的“以管資本為主”的變革，監(jiān)事會(huì)制度也在發(fā)生變化。
從2003年國資委成立至今的15年，一直是由國資委代表國務(wù)院向所監(jiān)管央企派出監(jiān)事會(huì)，并負(fù)責(zé)監(jiān)事會(huì)的日常管理工作，代表國家對國有重點(diǎn)大型企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值狀況實(shí)施監(jiān)督。
“監(jiān)事會(huì)長期和國資委‘并肩作戰(zhàn)’，有其歷史必然性，這些年的國資監(jiān)管和運(yùn)行格局決定了必須這樣做�！睆埓簳哉f。
張春曉表示，隨著國資運(yùn)行發(fā)展、央企市場化程度增強(qiáng)、法人治理體系完善、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離、政企和政資分開，如果再把監(jiān)事會(huì)和國資委綁在一起，反而制約了國資監(jiān)管的運(yùn)行，同時(shí)弱化了監(jiān)事會(huì)的功能。
“對國資委而言，這是適應(yīng)管資本的監(jiān)管體系的必然�！睆埓簳哉f，“不能夠再把監(jiān)督和管理合在一處，又當(dāng)隊(duì)員又當(dāng)裁判不合適�！�
國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)這一機(jī)構(gòu)雖然不再設(shè)立，但是功能并沒有撤銷，并入審計(jì)署的監(jiān)事職能，未來如何更好發(fā)揮作用？
“原來對央企的審計(jì)更多是結(jié)果式審計(jì)，而不是過程式審計(jì)，很多案例表明這種事后監(jiān)督往往只是亡羊補(bǔ)牢�！睆埓簳哉f，“將監(jiān)事會(huì)職能列入審計(jì)署，對審計(jì)署而言將更好實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的全流程監(jiān)督，同時(shí)強(qiáng)化了審計(jì)署代表全民來審計(jì)國有資產(chǎn)的功能�！�
張春曉認(rèn)為，未來央企市場化程度越強(qiáng)，資本運(yùn)行效率會(huì)更高，監(jiān)督審計(jì)功能就需要越強(qiáng)�！敖M織結(jié)構(gòu)作為一種生產(chǎn)關(guān)系，要不斷適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡�！�
一位不愿具名的監(jiān)事會(huì)內(nèi)部人士告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，改革是強(qiáng)化監(jiān)督的必然選擇，不能夠再把監(jiān)督和管理合在一起，又當(dāng)隊(duì)員又當(dāng)裁判不合適。未來是外派還是內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)，以及“三定問題”(定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制)等要看審計(jì)署如何布局安排。
國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)歷史沿革
稽察特派員：
1998年7月，《國務(wù)院稽察特派員條例》頒布。國務(wù)院設(shè)稽察特派員總署，工作機(jī)構(gòu)設(shè)在人事部。稽察特派員由國務(wù)院派出，代表國家對國有重點(diǎn)大型企業(yè)行使監(jiān)督權(quán)力。
稽察特派員對國務(wù)院負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)對國有重點(diǎn)大型企業(yè)的財(cái)務(wù)及主要負(fù)責(zé)人員的經(jīng)營管理業(yè)績進(jìn)行監(jiān)督。設(shè)稽察特派員辦事處，由稽察特派員一名和稽察特派員助理若干名組成。
稽察特派員和稽察特派員助理的任期為3年，可以連任，但是對同一企業(yè)不得連任。
一名稽察特派員一般負(fù)責(zé)5個(gè)企業(yè)的稽察工作，一般每年到被稽察企業(yè)稽察兩次。
監(jiān)事會(huì)主席：
2000年3月15日，《國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》頒布，取代了《國務(wù)院稽察特派員條例》�；焯嘏蓡T改稱監(jiān)事會(huì)主席。
國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)由國務(wù)院派出，對國務(wù)院負(fù)責(zé)，代表國家對國有重點(diǎn)大型企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值狀況實(shí)施監(jiān)督。
監(jiān)事會(huì)由主席一人、監(jiān)事若干人組成。監(jiān)事會(huì)成員不少于3人。監(jiān)事會(huì)主席和專職監(jiān)事、派出監(jiān)事不得在同一企業(yè)連任。
2003年3月16日國務(wù)院國資委成立，此后國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)由國務(wù)院國資委代管。
2018年3月，根據(jù)第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，不再設(shè)立國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)，相關(guān)職責(zé)劃入審計(jì)署。
